Este artículo es traducido de original “Health Taxes to Save Lives: Colombia Version” de Center of Global Development (CDG), para comaprtirlo con toda la comunidad interesada en las medidas de impuestos saludables que previene muertes y enfermedades.

En abril, CGD organizó una discusión sobre los hallazgos del Grupo de trabajo sobre política fiscal para la salud dirigido por Larry Summers y Michael Bloomberg: Impuestos de salud para salvar vidas. En el evento, nos enfocamos en la evidencia: cómo las políticas fiscales inteligentes para cobrar impuestos al tabaco, el alcohol y las bebidas azucaradas podrían salvar vidas y ayudar a las economías. El ex ministro de Finanzas y ahora miembro de la CGD, Mauricio Cárdenas, habló sobre el papel de los funcionarios de finanzas en estas reformas políticas. Ahora, Pamela Gongora-Salazar, ex funcionaria del ministerio de salud en Colombia, comparte su relato de cómo los impuestos a la salud ocurren (o no) en el mundo real. Pamela describe la secuencia de eventos en Colombia como un juego de fútbol en el que el cambio de política requiere que todo un equipo de personas en todas las instituciones y sectores avancen las propuestas, y donde haya un claro equipo opuesto: industrias con influencia en cada parte de la política y la sociedad.

Un juego de fútbol para nuestra salud

Pamela Góngora Salazar.

Aumentar los impuestos para reducir el consumo de productos nocivos no es fácil. Los impuestos son impopulares entre el público en general, y el juego se vuelve más complejo cuando los impuestos van en contra de los intereses comerciales de gigantes como las compañías de tabaco o bebidas azucaradas. En diciembre de 2016, Colombia jugó ese partido y el partido terminó en un empate: los impuestos al tabaco aumentaron, pero no fue posible introducir un impuesto a las bebidas azucaradas.

¿Quiénes eran los jugadores? ¿Cómo se logró la victoria contra el tabaquismo? ¿Qué faltaba para evitar el objetivo tardío de la industria de bebidas azucaradas?

Para comenzar, aquí está el contexto: En Colombia, las enfermedades no transmisibles (ENT), como el cáncer, la diabetes y las enfermedades cardiovasculares, representan el 71 por ciento del total de muertes. Al igual que en muchos otros países de ingresos medios, el consumo de tabaco y el alto consumo de azúcares son algunas de las causas más comunes de ENT en Colombia. Para 2015, el país tenía uno de los impuestos más bajos sobre los productos de tabaco en las Américas; mientras que en Colombia el precio promedio de los cigarrillos fue de $ 1.82 (PPP), en países como Chile, Ecuador y México el costo de los cigarrillos fue de más de $ 5. Además, el 56 por ciento de los colombianos tiene sobrepeso y la tendencia a la obesidad está aumentando. Se ha demostrado que la tributación de las bebidas azucaradas y el tabaco es altamente costo efectiva y se encuentra entre las “mejores compras” más efectivas defendidas por la Organización Mundial de la Salud para enfrentar la alta carga de las ENT.

La primera mitad del juego comenzó a fines de 2014 con el ex ministro de salud, Alejandro Gaviria, como director técnico del equipo a favor de los impuestos a la salud. El primer movimiento se realizó en el marco del Plan Nacional de Desarrollo (PND), la ley que establece las propuestas del gobierno entrante. El ministro anunció públicamente la intención de incorporar en el proyecto de ley un aumento en los impuestos al tabaco y crear un nuevo impuesto al consumo sobre las bebidas azucaradas. El equipo contrario respondió de inmediato con declaraciones en los medios de comunicación en contra de la propuesta, argumentando que un aumento de impuestos en los productos a base de tabaco promovería el contrabando de cigarrillos en el país, y un impuesto a los refrescos aumentaría las tasas de desempleo.

El Ministerio de Salud tuvo que planear cuidadosamente la estrategia de ataque. Se creó un equipo técnico compuesto por epidemiólogos, economistas y abogados. Bajo la dirección del ministro, estos actores comenzaron la construcción de dos estudios técnicos (tabaco y bebidas azucaradas) para apoyar las propuestas de política fiscal. A su vez, para reforzar el mediocampo, el Banco Mundial, un veterano del juego que ha enfrentado partidos similares en otros países del mundo, entró en la cancha para apoyar el aumento del impuesto al tabaco.

Debido a los cabilderos del tabaco y las bebidas azucaradas en el Congreso y en algunas instituciones estatales, ninguno de los impuestos logró consolidarse, terminando la primera mitad 0–0. Sin embargo, cuando comenzó la segunda mitad, el gobierno nacional aumentó la presión con una gran propuesta de reforma fiscal. En 2016, el Ministerio de Salud envió el documento técnico y una propuesta de ley al Ministerio de Finanzas y a la Comisión de Expertos a cargo de proponer cambios a la estructura tributaria del país: era necesario duplicar el precio al por menor de los productos a base de tabaco a través de impuestos, y para gravar las bebidas azucaradas a una tasa del 20 por ciento. Ambas propuestas no solo reducirían el consumo de estos productos, sino que también permitirían aumentar los ingresos nacionales en al menos 2 billones de pesos colombianos (US $ 650 millones). Esos recursos adicionales fueron vistos como necesarios dado el escenario fiscal tenso de Colombia.

Las organizaciones de la sociedad civil y la academia entraron en la cancha para fortalecer la defensa. En los medios de comunicación, las ONG nacionales reforzaron el mensaje sobre los beneficios de gravar productos no saludables y movilizaron el apoyo de unos pocos en el Congreso. Las cartas de apoyo de institutos de salud pública y académicos de reconocidas universidades de todo el mundo reforzaron el mensaje en los foros públicos.

No obstante, el Ministerio de Finanzas se mostró un tanto escéptico sobre los impuestos al tabaco por temor al contrabando. En ese momento, el Ministerio de Salud y el Banco Mundial decidieron llamar a jugadores extranjeros: en agosto de 2016, cinco expertos de Chile, Uruguay, Costa Rica, Perú y Brasil demostraron al viceministro de Finanzas que los impuestos al tabaco salvan vidas y reducen la salud. los gastos, generan mayores ingresos y no aumentan el contrabando en el país. A partir de ese momento, el Ministerio de Finanzas estuvo en el equipo a favor de los impuestos a la salud. La pelota entró en el último tercio con la propuesta de aumentar los impuestos al tabaco incorporada en el proyecto de ley de reforma fiscal.

Poco después, la propuesta del impuesto al azúcar se incorporó al proyecto de ley. Sin embargo, los temores planteados por la industria de las bebidas eran fuertes y la presencia de los cabilderos en el Congreso fue aplastante. Sostuvieron que un “impuesto al pecado” no desalentaría el consumo de bebidas azucaradas, a pesar de las pruebas de México, el Reino Unido y Francia.

El juego se volvió más tenso con los debates formales en el Congreso y los medios de comunicación. En respuesta a cualquier anuncio de apoyo a los impuestos a la salud, las industrias de tabaco y bebidas azucaradas contraatacaron con artículos en revistas o declaraciones en la radio o la televisión. El equipo de salud pública buscó comunicar el mensaje al público, basándose en evidencia empírica, y de ese modo disipar los temores que la industria estaba tratando de infundir. Fue particularmente difícil en el caso de las bebidas azucaradas, ya que los gigantes de las bebidas también eran dueños de las principales cadenas de televisión de Colombia. Incluso convencieron al gobierno de expulsar a uno de los mejores jugadores que promocionaban el impuesto a las bebidas azucaradas al ordenar sus anuncios del aire.

Para aumentar los impuestos al tabaco, el equipo fue infalible al discutir el proyecto de ley de reforma fiscal. El Ministerio de Salud defendió la propuesta con evidencia científica irrefutable, y el ministro de finanzas, Mauricio Cárdenas, vistió la camiseta del equipo a favor de los impuestos a la salud. Todo el equipo estaba en la caja. El equipo anotó con una “patada en bicicleta” en diciembre de 2016: la reforma duplicó el impuesto al consumo de tabaco a COP $ 1,400 y lo triplicó a COP $ 2,100 en 2018.

Sin embargo, en el último minuto, la industria de bebidas azucaradas anotó un encabezado de compensación. En el Congreso, la propuesta del proyecto de ley fue eliminada, sin oportunidad de debate.

El juego terminó con un empate 1–1. Sin embargo, vale la pena destacar cuatro lecciones valiosas para futuros esfuerzos para aprobar impuestos a la salud:

  1. La evidencia empírica rigurosa e independiente es esencial. Por lo tanto, es crucial contar con el apoyo de expertos nacionales e internacionales en el campo.
  2. Las propuestas fiscales deben ser claramente transmitidas al público en general. De la misma manera, es crítico responder de manera clara y rápida a los argumentos erróneos e imprecisos de la industria contra los impuestos a la salud.
  3. El poder de la industria sobre los medios de comunicación y dentro del Congreso debe discutirse con transparencia. Es un debate que debe ocurrir en la esfera pública, en nombre de un estado verdaderamente democrático.
  4. En un equipo de fútbol, todos los jugadores son relevantes. Esto requiere una alineación estratégica entre el ministerio de salud, el ministerio de finanzas, la academia, las ONG y las organizaciones internacionales. Una fórmula ganadora requiere un líder comprometido, conocedor de toda la evidencia disponible y dispuesto a defender la salud pública.

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